Hay
que mirar un momento hacia atrás en estas reflexiones. Atrás se hallan tres
cosas, entre otras, a las que me referiré brevemente. Tres piezas necesarias
para establecer el origen de la jurisdicción agraria, y para luego apreciar su carácter y medir sus resultados. Una es el "modo",
el "estilo" con el que se enfrentaron y resolvieron los litigios del
campo a partir de los impulsos revolucionarios.
Otra
es el contenido y el rumbo de la "cuestión agraria": ¿qué significa y
cómo se resuelve, en esencia? La tercera es la reiterada petición de verdaderos
tribunales agrarios, que relevaran históricamente aquel "modo" y
asumieran lo que deben asumir los tribunales en un Estado moderno: la administración de justicia. Conviene que me detenga un momento en
esos temas, que se hallan en la base de nuestros tribunales agrarios y
contribuyen a informar sobre el desarrollo del Estado mexicano en el curso del siglo XX, era
de grandes transformaciones que sólo ignoran los ignorantes y dejan de mirar
los ciegos. Obviamente.
Las
contiendas agrarias, como todas, se ventilaron originalmente en oficinas
ejecutivas y judiciales ordinarias. No había, propiamente, un derecho agrario.
La materia quedaba abarcada por otras ramas del orden
jurídico: la administrativa, para las relaciones entre el poder público y los gobernados, y la civil, para las
relaciones entre particulares, en cuyo vasto conjunto figuraban los poseedores
o propietarios de tierras y los pretendientes de éstas. Al arribo de los
españoles a lo que sería la Nueva España -un arribo que fue la primera invasión extranjera
en esta porción del planeta-, comenzó la destrucción del antiguo sistema de
tenencia rural. Hubo, pues, una primera reforma agraria vinculada a la conquista y colonización, como señala Víctor Manzanilla
Shaffer.
La
colonización recurrió a dos expresiones indispensables de una misma intención
colonizadora: el dominio de la tierra, a partir de un nuevo derecho que la
repartiera y asignara, y el dominio del espíritu, a partir de una
evangelización que modificara las creencias, orientara la conducta y propusiera su propia versión de la existencia:
vida actual y vida futura. La síntesis de esta reforma y de las otras que vendrían -con el
signo modernizador delliberalismo, en la segunda parte del siglo XIX-
hasta los años de la Revolución triunfante, fue una constante erosión de los derechos indígenas.
México ha sido país de dominaciones y revoluciones.
Unas
y otras se expresaron en el foro de
la cuestión agraria, a tal punto que todas constituyeron sustancialmente, hasta
el siglo XX, una disputa sobre latierra. De ahí que la poderosa erupción
social de 1910, cuyo factor profundo fue la reivindicación agraria -y un poco
menos la reivindicación política que enarboló Madero-,diese al traste con la organización agraria del porfiriato y con las instituciones del Estado encargadas de preservarla.
Al
salir de la escena los tribunales ordinarios, civiles o de amparo, era necesario que una nueva figura
jurídica -que sería, inexorablemente, jurídico-política- tomara el lugar que
dejaba vacante la jurisdicción desacreditada. Esa nueva figura debía ser
heredera del proyecto revolucionario y de los caudillos del movimiento social mexicano. Por razones que no me propongo
explorar ahora, pero que son bien conocidas para historiadores, políticos y
juristas -y perfectamente "sentidas" por el pueblo-, el relevo
ocurrió en las manos del presidente de la República. Si éste sería el jefe natural de la
corriente revolucionaria, del partido en la que se concentraba y de las
instituciones construidas a partir de aquélla y con la colaboración de éste,
era también "natural y necesario" que tuviese un papel eminente en la administración de los conflictos que determinaron el movimiento armado. Conflictos
políticos, ciertamente, pero con signo específico: laborales y agrarios. Por
ende, el presidente sería el heredero de Emiliano Zapata, si se me permite la expresión,
como reivindicador inmediato de los derechos campesinos. Otro tanto ocurriría,
con sus propias modalidades, en la vertiente de la justicialaboral. Esa fue la investidura agrarista
del Ejecutivo en turno
Esta
nueva forma de ver las cosas, que impuso un "modo" y "un
estilo" distintos, perduró mucho tiempo. Fue definitoria y decisiva de la
gran etapa de la reforma agraria entendida, primordialmente, como distribución de tierras. En torno al presidente, eje de las decisiones finales -en
más de un sentido- y "suprema autoridad agraria", como dijo la antigua fracción XIII
del artículo 27 constitucional, giraban los órganos auxiliares, con mayores o
menores potestades. Esos órganos, personajes de la complicada trama, con
títulos adecuados para intervenir en el proceso, fueron los gobernadores de los
estados, el departamento o Secretaría de la Reforma Agraria -que había sido
Departamento Agrario, o de Asuntos Agrarios y Colonización -, el cuerpo
consultivo, las centrales campesinas, las comisiones agrarias mixtas, los
comités particulares ejecutivos, los comisariados ejidales. Los tribunales
permanecieron fuera de la escena, con la salvedad relativa de los órganos de la
justicia federal de amparo, cuya intervención siguió la surte oscilante y
peculiar del amparo agrario. Así se hallaban las cosas cuando llegó la reforma
constitucional de 1992.
La
"cuestión agraria", un enorme problema de justicia -para seguir el
hilo de las monstruosas injusticias que caracterizaron este sector de nuestra
vida civil, como otros, recuérdense las alecciona doras descripciones de
Mariano Otero y Ponciano Arriaga-, se resumió inicialmente en el reparto de la
tierra. La acaparación de los bienes rurales en formas de latifundismo que mucho se
asemejaban, mutatis
mutandis , a las encomiendas coloniales
-entrega de tierras, operarios y poder sobre unas y otros-, había de remediarse
con la devolución a los despojados y la dotación a los peones del campo.
"Toda la tierra y pronto", fue la nerviosa divisa de Cabrera.
Había
que repartir la tierra, y en este empeño cifraron su energía agrarista varios
gobiernos de la etapa reconstructora. La distribución no podía verse frenada
por procedimientos laberínticos -aunque éstos llegaron-, trámites
prolongados -que también proliferaron- y resoluciones formalistas. Si la tierra
debe pertenecer a quien la trabaja, y México era una república de trabajadores
del campo, había que difundir la tenencia de la tierra con celeridad y firmeza
irrevocable. Cualquier dique a este torrente sería visto como perturbador y
contrarrevolucionario. Andando el tiempo, el reparto amainó el paso y surgieron
los "otros temas" del agro, cada vez más urgentes: insumos, crédito, tecnología y seguridad jurídica. El énfasis se trasladó de las
instituciones a cargo del reparto, a las instituciones -establecidas o por
establecerse- a cargo de esos otros bienes, tangibles o intangibles, pero
determinantes de la suerte que corrieran el campo y los campesinos.
Veamos
ahora el tercer tema en el catálogo de antecedentes, la petición de tribunales
agrarios. No tiene caso traer a cuentas la división de poderes, criatura de la experiencia
inglesa y garantía de la Constitución , como advirtió con rigor la Declaración Francesa
de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, de 1789. El hecho es que, pese al
descrédito de los tribunales ordinarios -que suscitó el descrédito de los
tribunales "en general" para los hombres del campo y la fábrica-,
hubo con frecuencia solicitudes para el establecimiento de tribunales en
materia agraria.
Un
notable precedente de esta pretensión se halla nada menos que en el Plan de Ayala, que previó la existencia de
"tribunales especiales que se establezcan al triunfo de la Revolución
", ante los que llevarían sus reclamaciones "los usurpadores que se
consideren con derecho" a los bienes inmuebles transmitidos a los
campesinos des- pojados. A partir de ahí, con regular frecuencia y acento diverso,
hubo planteamientos en favor de los tribunales. Fueron asunto de reuniones
especializadas, como el Primer Congreso Revolucionario de Derecho Agrario (México, 1959), el Congreso Nacional Agrario (Toluca,
1959) y el VIII Congreso Mexicano de Derecho Procesal (Jalapa, 1979). Esta corriente despuntó
discretamente, asimismo, en las reformas de 1982 al artículo 27 constitucional
(fracción XIX).
Al
llegar 1992, el gobierno fraguaba la reforma constitucional en materia
agraria. Llegaban a ella tensiones y expectativas que se habían desarrollado en
los años previos. El proyectista resumió los datos que sustentarían la reforma en un breve conjunto,
sobre el que se montó la exposición de motivos de la iniciativa de ese año: incremento
general de la población, destinataria final de una producción agrícola que debía ser cada vez más abundante y
oportuna; aumento de la población campesina: no en números relativos -donde se
presenta un decremento drástico-, sino en números absolutos; agotamiento de la
tierra disponible; pulverización o atomización de las propiedades rurales o
áreas de tenencia; insuficiencias en la economía del campo; incompetencia para afrontar las
circunstancias y las demandas del mundo globalizado. El efecto de esos factores
se concentró en una palabra: injusticia.
Estos
fueron algunos precedentes del movimiento favorable a la judicialización de las
controversias agrarias, que finalmente se acogió en la reforma constitucional
de 1992. De ésta y de sus normas reglamentarias provinieron los tribunales agrarios,
cuya instalación se inició -como antes recordé- en abril, mayo y junio de ese
mismo año. Debo mencionar algunos de los problemas que entonces gravitaron sobre las preocupaciones de
los magistrados, atareados en los pasos iniciales del Tribunal Superior
Agrario. Obviamente, menudeaban los motivos de inquietud: desde políticos
-prestancia e independencia de los tribunales- y administrativos -el sustento
mismo del organismo judicial, en condiciones adecuadas-, hasta jurídicos -la
debida aplicación de las nuevas disposiciones-, en forma consecuente con la
realidad que habrían de regular: no una mera hipótesis, producto de la elucubración, la ilusión o el buen deseo,
sino una realidad específica y estricta, el campo mexicano, sus condiciones,
circunstancias y exigencias
No
hay verdadero tribunal sin independencia. Lo proclama el artículo 17 de la
Constitución , lo afirman los tratados internacionales de
los que México es parte y lo asegura -sobre todo- la razón.Los rasgos
definitorios de un órgano judicial que merezca ese nombre, en una sociedad democrática, son independencia, autonomía y competencia. Y no existía costumbre de
independencia en el largo trayecto recorrido desde los años de la Revolución
triunfante e institucionalizada hasta 1992, fecha del establecimiento de
nuestros tribunales.
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